La creciente presión sobre el mercado de la vivienda ha llevado a comunidades como Andalucía y Canarias a revisar su normativa sobre el uso del suelo. Este artículo analiza las últimas medidas adoptadas para facilitar el cambio de uso turístico a residencial y viceversa, en un intento de adaptar la planificación urbana a las necesidades actuales de la sociedad y del mercado.
Casi todas las leyes turísticas de las diferentes comunidades autónomas contemplan la vinculación del tipo de suelo que habilita la actividad alojativa de los establecimientos turísticos a su calificación urbanística en el planeamiento municipal. La definición y, llegado el caso, preservación de un uso turístico del suelo resulta más conveniente que nunca si se pretende, en tiempos de crecimiento y bonanza, una adecuada planificación y recualificación de destinos, ajustando los servicios, infraestructuras y dotaciones a esta singular actividad económica.
Ahora bien, la coyuntura social también requiere que el legislador favorezca cambios de uso ágiles que permitan la activación de los suelos residenciales precisos para satisfacer las imperiosas necesidades de vivienda.
A ello se añade la dificultad de equilibrar el tradicional uso alojativo exclusiva o puramente turístico y el principio de unidad de explotación con nuevas modalidades o tendencias (sanitarias, educativas, etc.) que demanda la sociedad y, por ende, el mercado.
Se trata, en consecuencia, de buscar el adecuado equilibrio entre el principio de especialización y el necesario principio de fluidez o compatibilidad de usos. Y a esta realidad cambiante parecen intentar dar respuesta algunas medidas normativas de carácter extraordinario y urgente:
En Andalucía, la vigente Ley 13/2011, de 23 de diciembre, de Turismo prohíbe abiertamente en su artículo 18 destinar los establecimientos y unidades de alojamiento a cualquier otro uso, incluido el residencial, sin que previamente se lleve a cabo la innovación del instrumento de planteamiento. Pero este principio se ha modulado recientemente con el Decreto Ley 1/2025, de 24 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda de Andalucía, cuyo objetivo fundamental es aumentar la oferta de viviendas a precios asequibles, y que -entre otras medidas- facilita, durante el plazo transitorio de dos años, el uso alternativo residencial de vivienda protegida en suelos calificados con el uso de servicio de oficinas o establecimiento de alojamiento turístico, así como en aquellas parcelas calificadas de uso dotacional privado que no tengan un destino específico (en este caso, siempre que las viviendas protegidas se destinen de forma permanente al alquiler) sin necesidad de modificar el planeamiento municipal y bajo determinadas condiciones. También se habilita la compatibilidad del uso de vivienda o alojamiento dotacional en suelos calificados como equipamiento comunitario público.
Por otro lado, en materia de viviendas de uso turístico, se establece que, para destinar una vivienda al alojamiento turístico, será necesario que el planeamiento urbanístico prevea la compatibilidad de este uso con el residencial, sin que el uso residencial de una parcela habilite por sí mismo la posibilidad de destinar las viviendas a alojamiento turístico, pudiéndose establecer moratorias cuando concurran razones imperiosas de interés general.
En el caso de Canarias, por su parte, la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística contemplaba una serie de medidas con las que se pretendía reconducir el fenómeno de residencialización de los establecimientos turísticos en ciertos núcleos. En concreto, el artículo 23 de dicha norma estableció el denominado “deber de atenerse al uso turístico” que impone a los titulares de los establecimientos la obligación de destinarlos efectivamente al ejercicio de la actividad turística.
Pues bien, el 18 de marzo se ha publicado en el Boletín Oficial de Canarias el Decreto Ley 2/2025, de 17 de marzo, de medidas urgentes relativas al deber de atenerse al uso turístico y por el que se modifica la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de canarias, y su reglamento, aprobado por Decreto 85/2015, de 14 mayo. La exposición de motivos del Decreto Ley 2/2025 explica que, ante la situación de emergencia habitacional de Canarias, se hace necesario facilitar la transformación de usos turísticos en usos residenciales habituales, con el objetivo de menguar el déficit de viviendas para residencia habitual en zonas turísticas. En consecuencia, las reformas que se introducen en la Ley 2/2013 y en su reglamento son relativas a la derogación del artículo 24 que regulaba la “declaración de incumplimiento de uso efectivo” y que se dictaba, hasta ahora, ante infracciones del deber de atenerse al uso turístico, así como al establecimiento de un régimen de cambio de uso con carácter irreversible.
Además, en línea con esta tendencia de los legisladores autonómicos, se regula el cambio de uso turístico a uso residencial de las parcelas calificadas de uso mixto, residencial o turístico indistintamente, en el plazo máximo de 3 años desde la entrada en vigor de esta norma. El cambio podrá hacerse en aquellos supuestos en los que:
- La explotación turística ha devenido inviable según los términos exigidos por la legislación vigente o por la rentabilidad económica.
- Se presentan situaciones de intensa residencialización del establecimiento turístico que sean difíciles de revertir.
- Hay incompatibilidad funcional entre el uso turístico y la zona en la que se han situado.
Este procedimiento se iniciará mediante solicitud presentada ante el correspondiente Ayuntamiento, acompañada de un estudio del área o recinto que justifique las razones que avalan la especialización del área o edificación para uso residencial.
La presentación de esta solicitud de cambio de uso permite al propietario instar la paralización de (i) los procedimientos sancionadores por incumplimiento del deber de atenerse al uso turístico y sus limitaciones, (ii) los recursos interpuestos en estos procedimientos y (iii) las ejecuciones de las resoluciones. Lo que implicará, como regla general, la interrupción del plazo para resolver y de los plazos de prescripción de infracciones y sanciones por plazo máximo de 6 meses o 1 año.
Por último y para evitar que esta solución favorezca la aparición de viviendas turísticas y, por ende, no se consiga el fin habitacional pretendido, el apartado 6 del artículo 3 estipula claramente que: “En ningún caso podrán revertir dichas edificaciones de uso turístico residencializadas a un uso turístico de vivienda conforme a lo dispuesto en este Decreto ley, no pudiendo ningún instrumento de ordenación urbanística habilitar tal uso”.
En definitiva, la tendencia del legislador de Andalucía y Canarias es facilitar el cambio de uso turístico a residencial, pero, por otro lado, acotar o reconducir la vivienda de uso turístico al tipo de suelo turístico-no residencial. Será preciso estar atento a las próximas novedades en estas y en otras comunidades autónomas.
