Las prórrogas de las concesiones en el litoral español están bajo presión europea. Tras varias sentencias inspiradas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y un procedimiento de infracción de la Comisión Europea, el Gobierno se dispone a reformar el reglamento de costas para exigir licitación previa en su otorgamiento y prórroga.
Para ser una nación con un litoral de dimensiones relevantes, donde, además, se agrupa gran parte de la riqueza y población que no se concentra en la capital, España ha mantenido tradicionalmente una relación muy torturada con el régimen jurídico de su costa.
La entrada en vigor en 1988 de la Ley de Costas ya supuso un momento complejo y generó situaciones jurídicas difíciles de entender, tanto por los propietarios de fincas en el litoral como por las propias administraciones encargadas de su tutela. Esto dio lugar a una aplicación gravosa y arbitraria de la ley que, pese a que en teoría era una norma progresista y avanzada a su tiempo, en la práctica generó una grave inseguridad jurídica y, lo que es peor, una desprotección de los valores naturales que debía proteger.
Las instituciones comunitarias han sido tradicionalmente muy escépticas con el régimen de protección del litoral en España. Destaca el informe Auken (2009) que remarcaba, por un lado, la situación de devastación que sufría el litoral español y, por el otro, la elevada inseguridad jurídica y arbitrariedad que generaba la Ley de Costas.
En este contexto, ante la eventualidad de la extinción en masa de las concesiones que reemplazaron a las propiedades afectadas por la delimitación del dominio público marítimo-terrestre (que caducaban en su mayor parte en 2018), se aprobó la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral, que permitió la prórroga de los títulos concesionales.
En desarrollo de esta ley se aprobó el Reglamento General de la Ley de Costas, Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, que precisó el régimen. Este real decreto fue objeto de modificación mediante el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, que adoptaba medidas relacionadas con la adaptación del régimen previsto en la Ley de Costas al cambio climático, y que fue declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2024.
El régimen de prórrogas previsto en la Ley de 2013 generó problemas muy poco después de su implantación. Por un lado, la Dirección General de Costas aplicó de forma enormemente restrictiva la ley en la emisión de informes en procedimientos de prórroga de concesiones. La interpretación de esta Dirección General era que, para que una concesión pudiese ser objeto de la correspondiente prórroga, el uso y la edificación objeto de la concesión debían cumplir con los requisitos de la Ley de Costas para el otorgamiento de una nueva concesión. Por fortuna, esta interpretación fue desmentida por el Tribunal Supremo que, en su Sentencia de 17 de julio de 2025, aclaró que prorrogar significa extender en el tiempo una situación preexistente y no crear una nueva situación jurídica.
Por otro lado, en este mismo contexto de prórrogas de concesiones recayó, en fecha de 14 de julio de 2016, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el caso Promoimpresa srl y otros contra Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro y otros. En dicha sentencia, el TJUE declaró incompatible con el artículo 12 de la Directiva 2006/123/CE (Directiva de Servicios) la prórroga automática de las concesiones sobre un bien escaso como es el litoral. Esta sentencia ha tenido una repercusión muy relevante en el derecho nacional, y ha servido de fundamento a otras sentencias que han declarado la nulidad de la prórroga de concesiones marítimo-terrestres, como la del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya de 23 de junio de 2020.
Tanto la sentencia del TJUE como la consideración de la Comisión Europea sobre la aplicación de la Ley de Costas motivaron la apertura, en 2021, de un procedimiento de infracción de esta Comisión contra España en el que se emitió un dictamen motivado con fecha de 16 de diciembre de 2024.
Para evitar la imposición de una sanción contra España, en el marco de diversas reuniones entre el Ministerio de Transición Ecológica y Cambio Demográfico y la Comisión Europea, el gobierno se ha comprometido a modificar el Reglamento General de la Ley de Costas, de manera que no puedan otorgarse concesiones sin un procedimiento de licitación previo. Evidentemente, esta restricción afectará también y especialmente a las prórrogas de concesiones.
El período de consulta pública previo a la formulación del reglamento se ha cerrado este pasado 19 de febrero. Ahora falta que el Ministerio prepare el texto de la modificación de dicho reglamento. No se sabe a ciencia cierta cuál será su contenido, pero, con todos los antecedentes explicados y bajo la amenaza del procedimiento de infracción contra España, lo que es prácticamente seguro es que, cuando se apruebe esta modificación del reglamento, la prórroga de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre va a ser prácticamente imposible.
La repercusión que tendrá este reglamento sobre la situación de tantas actividades concesionadas, y ya precarias, en España será muy difícil de asumir. La normativa seguirá maltratando y sometiendo a estas actividades e instalaciones a un régimen de provisionalidad que se acompasa mal con la pretensión de proporcionar una oferta de calidad, estética y que se preocupe por su impacto ambiental.
Quizás sería el momento de que se produjese una renovación del régimen jurídico de las costas en España que sea más acorde a la variedad que las mismas presentan y a los diferentes títulos autonómicos concurrentes, que proporcione mayor seguridad jurídica y que se centre en la utilización de las técnicas urbanísticas de determinación de los usos del suelo y evaluación de impacto en las que tanto el Gobierno como las comunidades han alcanzado resultados sobresalientes.
